尋找200億英鎊：隨著財政空間的消失，英國正在尋找現金--荷蘭國際集團

週三公布的支出評估報告將反映出英國政府部門面臨的形勢有多緊張。今年秋天，財政部的日子只會變得更加艱難。我們認為，政府的"回旋餘地"將完全消失，今年晚些時候增稅似乎越來越不可避免。

支出審查將是艱難的

6月11日，英國財政大臣雷切爾·里夫斯公布了她的支出審查報告。這是政府各部門分配資金的過程。我們已經知道它會說什麼：沒有足夠的錢來分配。

在接下來的三個財政年度裡，日常部門預算的實際年增長率僅為1%。我們已經從3月份的春季聲明中知道了這一點。按人均計算，它們的增長速度甚至更慢。

這些年度增長中的大部分將被醫療、國防和教育所消耗，而政府的其他領域將面臨潛在的大規模實際開支削減。我們認為，鑑於政府在宣言中做出的各種承諾，財政部可能別無選擇，只能在晚些時候補充這些預算。

這種情況不會在這次支出審查中發生。這不是預算，也不是預算責任辦公室（Office for budget Responsibility）的預測，而這是對稅收和支出進行重大改革的先決條件。但我們認為，今年晚些時候增稅是不可避免的。這不僅僅是因為部門開支的壓力。

政府"空間"的設想

請記住，在春季聲明中，政府的主要財政目標只有99億英鎊的"剩餘空間"。這種自我強加的規則要求當前預算（日常支出與稅收收入）在本十年末處於盈餘狀態。

鑑於英國政府每年的支出超過1.5萬億英鎊，99億英鎊看起來只是個四捨五入的誤差。這意味著預算責任辦公室經濟預測的微小變化可以——而且很可能會——抹去有限的可用空間。

這在很大程度上取決於OBR的增長預測，該預測可能會被下調。考慮到更廣泛的全球環境，它對2026年經濟增長1.9%的預測看起來過於樂觀。我們預計今明兩年的年增長率都在1%左右。預算責任辦公室可能不會變得那麼悲觀，但將明年的預測下調至1.5%將使政府的剩餘空間減少一半。

秋季預算和財政"剩餘空間"的三種設想

OBR經濟預測變化如何影響"財政淨空"（目前為99億英鎊）。

基於OBR 2024年3月分析的遷移假設。假設政府與歐盟達成青年流動協議，我們已經稍微緩和了影響

資料來源：預算責任辦公室，荷蘭國際集團分析

其次是生產率的增長。這在很大程度上決定了經濟在中期的增長速度，而最近的消息並不樂觀。自2022年以來，每小時工作產出下降了一個百分點。

這使得預算責任辦公室的預測看起來越來越不現實，該預測認為，本十年晚些時候，年度趨勢生產率增長將恢復到1.2%。事實上，在過去的15年裡，OBR已經逐漸調低了這些預測。

財政部知道這一點，正在盡其所能阻止這些預測在今年晚些時候再次大幅下調。這就解釋了今年迄今為止有關經濟的一連串聲明取得了一些成功的原因。今年3月，OBR在政府計劃改革的支持下提高了中期生產率預測。

隨著時間的推移，OBR對生產率趨勢進行了修正

圖表

*如果預測只持續四年，我們取第3年和第4年的平均值。

資料來源：預算責任辦公室，荷蘭國際集團計算

默克爾希望通過更緊密的歐盟關係取得類似的勝利。最近達成的協議將減少對食品進口的繁瑣檢查，這是一個有益的開端。但它並不能改變遊戲規則。除非英國更接近單一市場和（或）關稅同盟成員國（現階段看來不太可能），否則對經濟增長的任何提振都將是溫和的。

由於政府最近承諾降低淨移民，這項任務也變得更加複雜。通常，OBR認為移民通過增加稅收對公共財政產生淨積極影響。根據OBR之前的分析，政府持續減少每年10萬淨移民的努力將使其財政淨額減少至多70億英鎊——儘管OBR可能會決定，與歐盟達成青年流動協議的努力將抵消部分損失。

如果說還有一線希望的話，那可能來自金融市場。我們認為，金融市場低估了英國央行的利率周期。我們認為，相對於OBR 3月份的假設，英國國債收益率最終也可能會有所下降。總的來說，通過降低債務利息預期，這可能會為政府增加30億英鎊至40億英鎊的盈餘。

開支壓力越來越大

儘管如此，這位財政大臣很可能在今年秋天出現赤字。我們上面的情景分析顯示，僅僅由於經濟逆風，她就可能面臨40億英鎊的赤字，如果OBR的預測變化更大，赤字可能會大得多。

這還沒有考慮到財政大臣面臨的更廣泛的稅收和支出壓力。在奈傑爾·法拉奇（Nigel Farage）領導的改革黨（Reform Party）在最近的地方選舉中表現強勁之後，執政的工黨（Labour Party）的議員們越來越直言不諱地表示，有必要加強公共服務，扭轉最近對福利制度的改革。

英國首相已經證實，將對去年取消向養老金領取者支付冬季燃料補貼的決定做出180度大轉彎，這一決定可能造成15億英鎊的損失。據報導，取消二孩福利上限每年將額外花費35億英鎊。特朗普政府也給英國施加了很大的壓力，要求其取消對科技公司徵收的數字服務稅，儘管這是一個相對較小的收入來源。

預算開支如何增加

秋季預算中潛在稅收/支出變化的成本。

圖表

 

資料來源：英國政府預算責任辦公室、財政研究所、荷蘭國際集團分析

所有這些變化看起來都是可能的。正如我們之前所說，我們認為財政部在下一個財政年度將面臨很大的壓力，需要進一步增加部門開支。如果實際的日常部門支出上升到3%，而不是明年預算的2%，那麼每年將額外花費50億英鎊。

真正的未知是國防。政府最近承諾達到GDP的2.5%已經在預算中。但北約成員國正面臨壓力，要求將這一比例提高到3%，甚至3.5%。在本十年末實現前者，每年將額外花費170億英鎊。

誠然，任何額外的國防增長都將通過資本支出來實現，而資本支出被有意排除在主要財政規則之外。還有一條次要規則，基於一種略顯模糊的政府債務衡量標準，在投資方面有更多的喘息空間。即便如此，在不改變財政規則的情況下，將國防開支提高到GDP的3%或以上，需要削減其他方面的資本支出。

即使國防開支沒有任何變化，其他支出壓力和經濟預測下調的結合意味著，財政大臣可能需要至少100億至150億英鎊，才能在財政規則下實現收支平衡——如果她想留下適度的緩衝，可能還需要更多。

如何找到200億英鎊

為了討論起見，讓我們假設政府今年秋天需要籌集200億英鎊（100億英鎊用於彌補赤字，100億英鎊用於重建一些財政空間）——它是如何做到的？

一個簡單的選擇是改變財政規則。它可以使它們更加靈活，也許可以暫時允許未來幾年出現小額赤字。或者推遲財政規則需要滿足的日期。但鑑於去年10月已經對規則進行了重大修改，12個月後再次改變規則的前景看起來並不樂觀，尤其是考慮到金融市場對英國公共財政仍很敏感。

這就剩下增稅了。在這方面，政府受到了自身承諾的限制，即不提高所得稅、雇員國民保險（社會保障）或增值稅。大多數"容易摘到的果實"——對小額稅收進行大量的小改動，從而籌集到一筆可觀的資金——都是在去年10月的預算中摘下來的。

財政大臣的增稅方案

圖表

 

數字是四捨五入的。

資料來源：HMRC， IFS， ING分析

但可以說，樹上還剩下一个多汁的蘋果。那就是延長對稅收起徵點的凍結。以現金計算，這些門檻已經凍結到2028年。

根據英國財政研究所（Institute for Fiscal Studies）的數據，由於工資上漲，將這一凍結措施延長至本十年末，將為公共財政增加90億英鎊。考慮到這只是紙上談兵，對今天的財政政策沒有任何影響，令人驚訝的是，財政大臣還沒有這樣做。

這還剩下100億英鎊左右的資金需要籌集，如果不觸及主要的稅收來源，這將是很困難的。雇主國民保險（NI）的進一步上漲似乎是有可能的，儘管沒有4月份的上漲那麼嚴重。當時，財政部將這一稅率提高了一個百分點，但也大幅降低了雇主開始支付NI的門檻。後者很難再做一次。將雇主所得稅再提高一個百分點，將籌集大約60億英鎊——不足以彌補我們設想中的缺口。當然，增加稅收的因素並不局限於國民保險，但政府也越來越有可能需要重新審視個人所得稅的紅線。

無論發生什麼，艱難的決定都將在秋季來臨。